사단법인 유럽헌법학회
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pISSN: 1976-4383
유럽헌법연구, Vol.29 (2019)
pp.177~220
예산집행과정에서의 예산책임성 강화를 위한 공법적 검토
예산집행과정에서의 책임성 확보는 재정통제의 시작이라는 점에서 의의가 크다. 우리나라에서는 『국고금 관리법』과 『회계관계직원 등의 책임에 관한 법률』이 예산집행과정 및 책임에 관한 사항을 규율하고 있다. 이와 같은 예산집행에 관한 근거법령들은 “재정명령관과 공공회계관 분리의 원칙”, 예산집행의 과정, 심사준칙, 변상책임을 규정함으로써, 예산의 적정성과 안정성을 확보하고 있으며, 이를 통해 종국적으로는 예산집행의 책임성을 구현하고 있다. 그러나 현실적으로 예산의 위법·부당한 사용으로 인한 국가재정상 손해가 빈번하게 발생하고 있다는 점에서, 현행 법제도의 문제점을 분석하고 이에 대한 개선방안의 모색이 필요하다고 하겠다. 예산집행과정상의 책임성 확보는 ‘지출을 명령하는 자’와 ‘지출을 실행하는 자’를 구분하는 것에서 시작된다. 양자의 직무와 권한을 분리하고, 별도의 책임을 부담하게 하는 이와 같은 제도적 설계는 조직 내부적 통제를 통해 예산집행의 투명성과 안정성을 확보하는 데에 의의가 있다. 예산집행은 프랑스와 한국의 경우를 통해 살펴보면, 지출원인행위, 지출금액의 산정, 지출명령과 지급의 순서로 이루어지며, 예산집행의 과정은 각각의 예산집행공무원의 독립된 직무에 따라 이루어진다. 따라서 재무관과 지출관의 직무상 심사기준은 구분되며, 이에 따른 책임법제도 독립적으로 구성되는 것이 원칙이다. 이와 함께 예산집행의 적정성을 확보하는 사후적 담보장치가 변상책임이다. 변상책임은 예산집행과정상 행위주체들이 직무를 위반하여, 국가재정상 손해를 발생하게 하면 인정되는 것으로, 공법상 특별책임이다. 본 논문에서는 비교법적 관점에서, 프랑스 예산집행체계와의 비교·검토를 통해, 우리나라 현행법상의 문제점을 도출하고, 개선방안을 모색하였다. 첫째, “재정명령관과 공공회계관 분리의 원칙”이 우리나라에서는 형식상 분리에 가깝다는 것이다. 행정기관의 장에게 재무관의 권한과 지출관의 권한이 유보되어 있는 것은 우리 법제 고유의 사항이라고 하여도, 재무관과 지출관이 행정조직상 동일 부서에 있으며, 재무관이 지출관의 상급자가 되는 구조 하에서는 “재정명령관과 공공회계관 분리”의 원칙이 제대로 작동하기가 어렵다. 직무겸직금지와 상호권한의 독립성을 확보하여, 종국적으로는 국가재정의 안전성을 확보하고자 하는 동 원칙의 취지가 훼손될 가능성이 높다. 따라서 이에 대한 보완이 필요하다. 둘째, 재무관과 지출관이 예산집행과정에서 어떠한 권한을 부여받고 있으며, 어떤 준칙에 따라 심사해야 할지에 대한 보다 명확한 법개정이 필요하다. 권한과 심사기준의 명확화는 이를 통한 재정상 책임도 구분되어야 함을 의미한다. 셋째, 『회책법』 상의 회계관계공무원의 변상책임은 요건의 엄격성으로 인해 제한적으로 운용될 수밖에 없으며, 규정의 내용도 불명확한 측면이 있어 이를 개선할 필요성이 있다.
Étude sur le renforcement de responsabilité budgétaire dans le procédure de l’exécution budgétaire
Le renforcement de la responsabilité budgétaire est un départ de contrô̂le financier dans le procédure de l’exécution budgétaire. En Corée, des opérations de recette, de dépenses et de la résponsabilité relèvent d’un cadre juridique qui sont dénommés droit de la comptabilité publique, par exemple “MANAGEMENT OF THE NATIONAL FUNDS ACT”, “ACT ON LIABILITY OF ACCOUNTING PERSONNEL”. Le droit de la comptabilité publique a essentiellement consacré le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, le procédure de l’exécution budgétaire, les conditions d’exercer le contrô̂le et la responsabilité pécuniaire pour la sécurité dans la gestion des fonds. Toutefois, les manquements aux règles budgétaire de fonctionnaire de l’État provoques fréquemment des préjudices financier de l’État. Il faut remarquer en cette raison l’imperfection du système budgétare, et ensuite trouver des solutions. Dans la perspective de l’objectif fondamental du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, l’ordonnateur et le comptable public sont placé dans une situation d’indépendance mutuelle: l’incompatibilité et l’exclusivité des fonctions. De plus le cadre juridique de l’exécution des dépenses publics est dominé par une procédure de droit commun. La procédure budgétaire comporte quatre catégories d’opération: l’engagement, la liquidation et le paiement. Tous les ordonnateurs et comptables publics sont soumis à un régime de responsabilité pécuniaire, à raison des irrégularités ou manquements commis dans l’exercice de leurs fonctions. En comparaison de la France, on peut costater la nécessité du aménagement du principe de séparation, et de plus l’améliroation de résponsabilité pécuniaire.
